过去一年，我国推动城乡区域协调发展，不断优化经济布局，加强农业生产，推动乡村振兴。

国务院总理李克强3月5日在政府工作报告中提出，要扎实推进共同富裕，不断实现人民对美好生活的向往。大力抓好农业生产，促进乡村全面振兴。扎实稳妥推进农村改革发展。要深入推进以人为核心的新型城镇化，不断提高人民生活质量。

全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明今年拟提交《关于缩小城乡居民财产收入差距，推进共同富裕的建议》。他认为，振兴农村产业，提高农村居民收入，缩小城乡居民收入差距，必须改变单纯就农业论基础、就农村谈振兴、就农民讲致富的传统思路，用工业化引领农业现代化、用城市化消除农村贫困化，实现城乡融合发展，推进共同富裕。

他还认为，农业劳动生产力较低的重要原因，是农村户均土地规模小，为此要深化土地制度改革，实现城乡土地产权同权化和资源配置市场化。在接受21世纪经济报道专访时，蔡继明详细解读了加快城镇化进程、农村土地规模化经营的空间，如何推动城乡土地产权同权化改革，以及如何建立健全城乡统一的建设用地市场。

我国城镇化发展有很大空间

《21世纪》：我国农村探索土地流转，由种粮大户、专业合作社进行规模化农业经营已有几十年时间，但整体情况是否仍如你所说，户均土地经营规模过于狭小？土地规模集中化进程不快的主要原因是什么？

蔡继明：我国户均土地经营规模过于狭小、土地规模集中化进程不快的主要原因有四个方面。

第一，受传统的小农经济观念束缚。我国农业劳动生产力低的技术成因是户均土地经营规模过于狭小：根据农业农村部的数据，全国农村经营耕地10亩以下的农户约2.1亿，农户户均经营规模只有7.46亩。2020年全国承包经营耕地流转面积5.32亿亩，占农户承包经营耕地总面积的34.1%。截至2021年9月，全国家庭农场380万个，平均经营规模134.3亩，达到50亩以上经营规模的农户不足2%。我国农地规模集中化进程不快的一个重要原因，就是传统的小农经济观念束缚着人们的头脑，认为我国的农业发展不可能脱离小农经济这一基本国情，甚至不惜花费大量精力去探索如何使小农经济与现代农业生产衔接。

但究竟何为小农，小农是否永远不能变成大农业？发达国家的大农业最初也是随着工业化、城市化水平的提高和农业人口的减少，从农业国的小农经济发展起来的。所以，从工业化和城镇化的动态发展角度看，必须摒弃我国的农业只能走超小农或微小农道路的传统观念，2.1亿农户靠户均7.46亩地，是不可能实现乡村振兴和农业与农村现代化的。

第二，相对于我国工业化进程和经济发展水平，城镇化进程缓慢。2020年，我国城镇常住人口的城镇化率达到63.89%，虽然高于当年世界平均水平，但低于中高收入国家平均水平，而户籍人口城镇化率仅为45.4%，二者相差18.49个百分点，这意味着2.61亿被统计为城镇常住人口的农业转移人口还不能享受城镇户籍常住人口的同等待遇。这种半城镇化导致进城务工的农民不愿放弃农村的土地承包权，从而阻碍了农地的流转集中。

第三，农村集体土地的三权分置，只有集体经济组织成员才能获得本集体土地的承包经营权，经营权可以在集体经济组织之外流转，但承包权只能在集体经济组织内部转让，这就使农村集体经济组织变成了一个封闭的经济组织，外来务农的农民如同城市的农民工，不能融入乡村社会和经济发展，农村集体的土地也不能在不同集体所有制之间按照市场经济的要求进行更大规模的优化配置。

第四，农地承包期过短且多变，转包费过高，种粮收益过低，限制了城市工商资本对土地的长期投资和土地经营规模的扩大。

《21世纪》：扩大户均土地经营规模，势必需要让更多农村人口进入城市，我国进一步城镇化还存在多大空间？

蔡继明：如前所述，我国目前的农业人口还有5亿，全国农村经营耕地10亩以下的约2.1亿农户，农户户均经营规模只有7.46亩，农业的劳动生产力只相当于制造业的五分之一。从这些数据来看，我国还有大量农业劳动力有待转移。若使农村户均土地达到50亩的规模，农村只需保留4000万农户，其余1.7亿农户中的劳动力都必须转移到非农产业就业；若使农村户均土地规模达到100亩，则农村1.9亿农户中的劳动力都需要转移到非农产业就业。而与上述两种农地集约化的要求相适应，农业转移人口至少要达到4亿。从这个角度看，我国的城镇化发展还有很大空间：从2021年至2025年，按照每年提升一个百分点，可以设定城镇化率达到70%左右。从2025年到2035年，考虑到目前在农村的50岁以上人口将逐步老龄化，城镇化率有可能加速提高，按照80%来设定城镇化目标是比较保守的，有可能达到85%的水平。日本在上世纪末达到了90%左右的城市化率。中国达到85%的水平晚了大约40年，是符合经济发展规律的。

无论是从缩小城乡居民收入差距的角度，还是从降低农业从业人员占全国从业人员的比例、扩大农户土地经营规模、提高农业劳动生产力的角度，上述70%常住人口城镇化率的短期目标和85%的中长期目标都不算很高。

推进城乡土地产权同权化改革

《21世纪》：从农地确权开始，赋予了农民更多财产权利。未来，推动城乡土地同权还可以从哪些方面发力？

蔡继明：通过农地的确权、登记、颁证，农村土地的集体所有权、农户的承包经营权、农民的宅基地资格权虽然得到了确认，但农村集体土地与城市国有土地之间仍然存在同地不同权问题，具体表现为农村集体土地没有发展权，农村宅基地没有用益物权和担保物权，农村集体土地只有被征收为国有土地才能用于非农建设和房地产开发。

为此，建议从以下几个方面推进城乡土地产权同权化改革：

第一，修改《民法典》物权编和《担保法》，赋予农村集体土地产权与城市国有土地产权同等的权能，包括允许集体土地所有权人设立建设用地使用权，赋予农村住宅建设用地用益物权和担保物权。2018年我国城镇居民家庭房产净值占家庭人均财富的71.35%，农村居民家庭房产净值占比为52.28%。城镇居民对其房产（连同国有住宅建设用地）具有完整的用益物权和担保物权，通过出租、转让、抵押可获得可观的财产收入；而农村居民对其宅基地不具有收益权和抵押物权，不能出租、转让、抵押，这就基本堵塞了获取财产收入的渠道。

第二，允许农村宅基地使用权在村与村、城乡之间流转，允许城镇居民到农村买房租房和租地建房。我国目前城乡常住人口比例为63.89:36.11，城镇常住人口是农村常住人口的1.77倍，而村庄建设用地为近22万平方公里，是城镇国有建设用地的2.12倍。随着“十四五”期间城镇化的进一步推进，由于农村大量闲置的建设用地特别是宅基地不能随着农村人口向城市的转移而转变为城市建设用地特别是住宅用地，以至于城市过高的房价成为农民工进城落户最高的门槛，而正是这种半城市化的状态使农民工难以切断与土地的联系，影响了农村土地的流转集中。

市场化配置城乡土地资源

《21世纪》：你认为应该如何建立健全城乡统一的建设用地市场，促进农村集体建设用地入市？

蔡继明：长期以来，我国土地资源一直实行严格的规划和用途管制，本质上是用计划行政管理取代市场配置。其弊端具体表现在以下几个方面：一是城市建设用地的增长受两个计划管制指标的制约；二是片面追求均衡发展，东西部建设用地与人口流动反向配置；三是城镇建设用地在利用结构上配置失衡。为此，建议从以下六个方面入手，将土地资源的计划配置转变为市场配置：

第一，进一步修改和完善《土地管理法》等涉地法律法规和政策，让市场同样在土地资源配置起决定性作用。

第二，对土地利用实行负面清单管理，负面清单之外的空间则完全交由市场配置；取消全国城乡建设用地增减挂钩周转年度指标，允许增减挂钩指标在统一的城乡建设用地市场进行交易。

第三，取消对农村建设用地的用途管制，放宽农地入市的限制。

第四，对特大超大城市，根据其吸纳的外来人口规模和经济社会发展的需要相应增加建设用地的供给。

第五，取消对城市建设用地（包括人均建设用地标准、城镇用地增长弹性系数）不合理的限制。

第六，更好发挥政府作用，推进基本公共服务均等化。所谓城乡统筹与融合发展，从根本上说是要实现城乡体制机制和制度的统筹与融合，一方面人口、土地等生产要素要按照城乡统一的要素市场进行配置，另一方面要在城乡之间以及城市户籍人口和非户籍人口之间实现基本公共服务均等化，而后者恰恰是政府更好发挥作用的体现。