南财集团全国两会报道组张雅婷广州报道

近期，《数字中国建设整体布局规划》政策出台，叠加组建国家数据局这一重大举措，数据要素市场发展加速向前。

释放数据要素潜力，数据权利保护迫在眉睫。今年全国两会期间，全国政协委员、北京市朝阳区政协副主席、北京国际城市发展研究院创始院长连玉明带来《关于加强数据权利司法保护更好发挥数据要素作用的提案》，建议尽快研究出台数据权利保护相关司法解释和指导性案例。

聚焦数据产权制度、数据知识产权保护等议题，连玉明接受21世纪经济报道专访时表示，现有知识产权制度在保护商业数据方面具有潜在适度性。谈及组建国家数据局，连玉明认为将有利于职能任务的集中化、权力运行的集约化、资源配置的集聚化，未来在制度设计与组织架构上应结合发展实际不断完善和超越。

加强数据权利保护司法保护

21世纪：你一直都关注数据确权问题，此次带来的提案主要聚焦加强数据权利司法保护，背后出于何种考虑？

连玉明：近年来，《民法典》《数据安全法》《个人信息保护法》相继出台实施，从不同角度确立了数据和数据权的法律地位，但最为关键的数据确权问题一直未解决。数据产权保护制度建构除了确权难，还存在供给难、定价难、互信难、共享难、监管难等挑战。如何找到数据权利保护、数据开发利用和数据安全防护之间的平衡点，还有一段较长的路要走。数据权利保护在司法实践层面还面临诸多困境。

为此，我建议研究出台数据权利保护相关司法解释和指导性案例。数据权利制度需要细化，才具有可操作性和可适用性，建议司法机关立足审判实践，出台更具操作性的数据权利司法解释，配套出台数据权利的行政法规、部门规章和规范性文件，提高数据权利司法保护的操作性。同时，建议最高人民法院围绕数据权利保护的普遍性、规律性问题开展数据权利司法类案研究，并发布数据权利司法保护指导性案例，为各地数据保护司法实践提供参考。

21世纪：2022年12月，党中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（即“数据二十条”）提出数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，你如何理解“三权分置”的具体含义？

连玉明：“数据二十条”明确提出建立保障权益、合规使用的数据产权制度。最高人民法院也将数据权利保护纳入重要议事议程，加快研究。

数据具有可复制性、非排他性、不确定性和权属复杂性等特征，这就决定了数据要素的权利体系很难以“所有权制度”作为建构基础。“数据二十条”也淡化甚至放弃了“数据所有权”概念，强调的是一种以“结构性分置”为基本思路的数据产权观念和产权制度。事实上，数据权属不是界定数据权利的必然前提，也不是数据开发利用的必要条件。数据权属界定，或将有赖于实践的探索和总结。

从2020年我的两会提案中首次提出“数权”概念起始，一直更想强调数据的“共享权”，提倡“数尽其用”。搁置数据权属争议，鼓励数据交易流通，平衡相关数据主体的权益需求，完善基于“共享权”的数据产权模式，或许是突破数据基础制度体系构建瓶颈的另一种路径选择。

推动数据市场化配置，构建数据共享制度是重要一环。为此，要按照“数据二十条”中“探索数据产权结构性分置制度”的要求，结合不同类型数据的属性、建立确权授权制度。对于非公共数据，要强化市场化方式“共同使用、共享收益”。要划定各方主体的法律责任边界，打击垄断行为、滥用行为和侵权行为，营造有序竞争、公平高效的数据要素交易流通环境。

因此，我的提案中也建议，进一步健全数据要素权益保护制度，依法保护数据权利人对数据控制、处理、收益等合法权益，以及数据要素市场主体以合法收集和自身生成数据为基础开发的数据产品的财产性权益，妥善审理因数据交易、数据市场不正当竞争等产生的各类案件。同时，加强数据产权属性、形态、权属、公共数据共享机制等法律问题研究，按照安全至上、互联互通、公益优先、贡献定酬的原则，进一步细化完善数据产权司法保护规则。通过裁判规则的确立助力数据流通，以司法保护支持数据的价值转化、支撑数据的社会功能运转。

组建国家数据局带来三大变化

21世纪：3月7日，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家数据局。你认为组建国家数据局有何重大意义？

连玉明：优化政府机构设置和职能配置，实现一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责是历次机构改革的一个基本逻辑。十八大以来，特别是2018年开始的地方机构改革，地方政府设立大数据管理局是机构与行政体制改革一项新实践。此次，国务院机构改革方案中提出组建国家数据局，是在国家层面上推进政府数据治理的组织化表现，也是完善国家宏观数据治理体系，提升数据治理能力的重要举措。 

国家数据局的组建，预计将会带来三大主要变化：一是有利于职能任务的集中化。国家数据局将强化数据管理职责的综合性，将分散于中央网络安全和信息化委员会办公室、国家发展与改革委员会等多个部门的数据管理权限进行优化归并、汇聚整合，真正建立起标准统一、上下协同、运行高效的政府数据治理组织管理体系。

二是有利于权力运行的集约化。通过健全机构，规范分工，强化数据权力的垂直性配置与内部制约，实现数据开放共享、数据资产开发、数据安全管理、平台运营等多领域齐头并进，预计将进一步从纵向打通数据采集、加工、传递、再利用、存储等各环节管理，从横向上无缝衔接数据规划、数据质量等各业务切面，形成首尾相连、循环通畅的数据价值链管理闭环。

三是有利于资源配置的集聚化。与发改、财政、人社等综合管理部门侧重于资源分配有所不同，数据治理中的协调需要资源集中或再分配。充分的行政授权、相应的行政级别和人员编制、基础设施与数字化项目的必要投入将赋予国家层面数据管理机构应有的行政资源调配能力和政府影响力。 

21世纪：你认为组建国家数据局在落地层面有何需要注意之处？

连玉明：此前，地方数据管理机构设置，在部门归属、职能范围、行政层级等方面存在加大差异。仅从机构命名上看，就有“大数据发展管理局”“数据资源管理局”“大数据与政府服务管理局”等不同称谓。

从长远来看，国家数据治理体系的核心在于统筹，这就要求上下级的数据管理机构实现垂直隶属或者以垂为主、兼顾水平。同时，我国的国家数据治理体系的组织化要求更高、目标任务更加繁杂、资源调配能力需要更加强大，与之配套的整体化实施架构、一体化治理能力以及数据文化培育、社会支撑还需尽快同步跟上。因此，要充分吸收和借鉴各方制度经验，在制度设计与组织架构上结合发展实际不断进行完善和超越。

知识产权制度保护商业数据具有适度性

21世纪：目前国家数据知识产权试点正在进行中，你了解相关试点城市开展了哪些工作？你对试点工作有何建议？

连玉明：为有效推动数据知识产权工作，国家知识产权局已在多地开展数据知识产权保护试点工作。2021年起在上海、浙江、深圳开展前期试点工作，2022年年底，试点范围又扩大到北京、江苏、福建、山东和广东等五地，主要从制度建设、登记实践、权益保护、交易使用等方面开展试点。目前，浙江、北京将数据知识产权相关内容写入了地方性法规，深圳探索开展数据知识产权的登记工作。同时，试点地方通过与司法系统、数据交易所对接，推动将数据知识产权登记作为具有初步效力的证据和数据交易确权依据。

我认为试点地方的数据保护路径设计，一定要解决好“一管就死、一放就乱”的问题，重点是要做到“抓两头、促中间”。“抓两头”，就是要抓住顶层和底层，将安全的重心放在国家数据安全和个人信息保护上。“促中间”，就是将效率的重心放在企业数据的合法权益保护上，树立鼓励数据开发利用、公平有序竞争的导向。同时，要抓好数据要素市场重要节点的建设，同步推动市场化和法治化建设。例如，加强对数据交易平台的建设和监管。作为数据要素市场的重要枢纽，数据交易所担任着三重角色，既是市场化的参与者，也是行业自律的组织者，更是监管的协助者。抓住数据交易平台，就抓住了数据要素市场健康可持续发展的核心。

21世纪：你认为现有的知识产权保护机制与正在探索中的数据知识产权保护之间应当如何衔接与区分？

连玉明：数据与知识之间存在着一种天然的内在联系，数据权利与知识产权的权利属性存在着诸多相似之处，同时，数权保护是为了在促进利用的同时确保开放。可以说，知识产权法是与数权保护要求最为接近的权利保护体系。

但从本质上说，数据不可能纳入知识产权保护的法律体系中。首先，数据不具知识产权保护的独创性要求；其次，知识产权保护机制无法让数据权利人垄断商业化开发利用。此外，著作权法遵循权利穷竭原则，作者对其版权作品不具有绝对控制权，而数据权利具有可重复性，不会一次用尽。这些都决定了知识产权保护机制会与数据产权保护机制有明显不同。

“数据二十条”提出，“在国家数据分类分级保护制度下，推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易”。这为数据知识产权保护路径提供了可能的方向。从促进数字经济发展角度看，公共数据、企业数据、个人数据有可能成为知识产权保护的客体。从知识产权角度看，则需要具体情况具体分析，不能一概而论。

我个人认为，商业数据与知识产权涵盖相似的调整对象，存在权利理论基础的贯通与制度目标的契合，知识产权制度在保护商业数据方面具有潜在的适度性。

21世纪：近期，ChatGPT现象级应用在全球传播，也引发不少合规方面的担忧。你认为建立此类新领域新业态的知识产权监管制度，存在哪些现实难题待解？

连玉明：近期爆火的ChatGPT现象级应用背后就是道德伦理标准、信息隐私泄露、产品安全责任、数据跨境传输、数据产权保护等一系列新的法律问题，加强数据权利保护迫在眉睫。

针对这一困境，可以考虑构建基于新技术的数据知识产权保护体系。实施数据知识产权保护工程，深入开展大数据、区块链、人工智能等新领域新业态的知识产权保护制度研究和实践探索。依法运用刑事手段和民事手段的协同规制，实现数据知识产权保护和数据有效利用有机统一。健全仲裁、调解、公证和维权援助体系，健全数据知识产权侵权惩罚性赔偿制度，确立数据领域公益诉讼制度。用好国家数据知识产权试点，围绕数据知识产权地方立法、存证、登记等方面先行先试，形成一批可复制、可推广的经验模式。探索建立数据知识产权“一站式”服务平台，为政府、企业、机构等提供数据知识产权服务。