4月14日《国务院办公厅关于上市公司独立董事制度改革的意见》（下称《意见》）发布，这是除了《公司法》、《证券法》外，关于上市公司独董制度的最高级法律规范性文件，可谓对我国独董制度的最新最权威的全面塑形。

我国上市公司独董制度始于2001年证监会的推行，后来又被写入法律。独董有着鲜明的“社会贤达”色彩，一向为各界瞩目。随着注册发行制下上市公司的持续扩容，我国独董群体的数量也与日俱增。然而，随着近年证监会对上市公司信息披露不实案件中董事责任的执法力度加强，独董究竟该做什么、能做什么、是否被苛责过度的讨论也日渐升温。

明确独董制度的长期性价值

这次《意见》明确了独董制度的长期性价值，“是中国特色现代企业制度的重要组成部分，是资本市场基础制度的重要内容”；在肯定独董在促进公司规范运作、保护投资者、推动市场发展等方面的积极作用之余，也提出存在“独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题”。

就如何解决上述问题，对《意见》可以归纳如下：坚持和确保独董的独立性，界定和树立独董的重要性，突出和聚焦独董的关注点，加强和保障独董的履职力。

扩大独董来源

所谓独董，主要是独立于公司的实际经营者或控制者。在制度起源的美国，独董主要针对公司经理层。在我国上市公司多数的股权较为集中的背景下，独董需要独立于公司主要股东、实际控制人。故而除了履行职责所必需的专业知识、工作经验和良好的个人品德外，独董不能与上市公司及其主要股东、实际控制人存在亲属、持股、任职、重大业务往来等利害关系。

《意见》这次提出了扩大独董来源的两条思路，一是探索建立独立董事信息库，鼓励具有丰富的行业经验、企业经营管理经验和财务会计、金融、法律等业务专长，在所从事的领域内有较高声誉的人士担任独立董事。

另一个是改善独立董事选任制度。支持公司董事会、监事会、符合条件的股东提名独立，鼓励投资者保护机构等通过公开征集股东权利的方式（即拉票）提名独董。上市公司提名人不得提名与其存在利害关系的人员或者有其他可能影响独立履职情形的关系密切人员。股东大会选举独董时推行累积投票制，差额选举等更有利于中小股东选票发挥作用的方式。

此外，还要通过独立董事自查、上市公司评估、信息公开披露等方式，定期测试独董是否还在持续独立履职。

健全独董充分履职的保障机制

之所以强调独董的专业能力和独立性，就是为了让他们“在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用”。独董毕竟只是一个兼职，履职无法做到“面面俱到”。目前，独董占据主导的是董事会内设的审计委员会。《意见》重申审计委员会负责审核公司财务信息及其披露、监督及评估内外部审计工作和公司内部控制等职责，委员会成员全部由非执行董事组成，其中独立董事占多数。财务会计报告及其披露等重大事项应当由审计委员会事前认可后，再提交董事会审议。下一步则是在董事会中逐步推行建立独董占多数的提名委员会、薪酬与考核委员会。

不过，独董负责审计等事项，不等于锅就递给了独董。上市公司披露文件往往卷帙浩繁，字数成千上万。独董即便是业内专家也很难对每个数据、每个字句负责。

此次《意见》考虑到财务造假、大股东利用关联交易损害上市公司利益是我国资本市场的突出问题，而实施了“重点突破”，规定独董“应当特别关注公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项，重点对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等关键领域进行监督”。这不是单纯给独董卸责，而是指明了重点方向。独董需要聚焦主要矛盾点，对此有所作为，减少托词。

要让独董这些“外人”负起责，就必须让他们能够发挥作用。独董当然是“懂事”的，但不一定能“管事”。现代上市公司是人员条线复杂的大型商事组织，独董仅凭一腔热血两个拳头，办不了事。这也是实践中独董权责失衡的根本原因。

《意见》为此强调了若干应对之道。一是建立独董履职的专门机制，建立全部由独立董事参加的专门会议机制，关联交易等潜在重大利益冲突事项在提交董事会审议前，应当由独立董事专门会议进行事前认可。二是推动独董借助外脑外力的机制，如独立聘请中介机构、征集股东权利等。三是健全独董充分履职的保障机制，公司应当从组织、人员、资源、信息、经费等方面为独董履职提供必要条件。鼓励公司推动独董提前参与重大复杂项目研究论证等环节，推动独董履职与公司内部决策流程有效融合。四是鼓励公司为独董投保董事责任保险，降低正常履职的风险。

《意见》也对风口浪尖的独董赔偿责任问题做出表态，值得专门摘录：“按照责权利匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任，在董事对公司董事会决议、信息披露负有法定责任的基础上，推动针对性设置独立董事的行政责任、民事责任认定标准，体现过罚相当、精准追责。结合独立董事的主观过错、在决策过程中所起的作用、了解信息的途径、为核验信息采取的措施等情况综合判断，合理认定独立董事承担民事赔偿责任的形式、比例和金额，实现法律效果和社会效果的有机统一。推动修改相关法律法规，构建完善的独立董事责任体系。”

当然，《意见》仍然具有一定的原则性，很多制度仍然需要相关细化规则的支持。比如，独董专门责任的具体方案。独董是否有最低工作时间、工作记录、定期述职、兼职公司家数上限；独董自行聘请中介机构的手续，如何保证此中介机构收费合理、又能做到让公司付费。证监会已经于14日同步发布了《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》，而随着国办对独董制度的“点亮”，相关法律法规、司法解释规则的优化，也有望提上日程。

 （作者系中央财经大学教授）