南财对话丨超大城市“电鸡围城”,该向何处寻路?
南方财经全媒体记者丁莉谭海燕 广州报道
流窜在人行道,与机动车“抢路”,围堵地铁站路口,“逼宫”CBD……电动自行车如一块多棱镜,折射出广州这座超大城市治理的无奈。
“电鸡围城”的另一面,电动自行车自身又何尝不是被围困城中。
数据显示,广州常住人口1882.70万人,电动自行车登记上牌数近560万。这意味着,差不多每3个人就拥有一台电动自行车。这一承载了庞大市民通勤及配送业态的出行工具,却长期游走于无路、无配套、无规则的灰色地带。
苦“电鸡”久矣,日前,广州市人大常委会发布公告,将从2024年12月30日起施行《广州市电动自行车管理规定》(简称《规定》)。随即引爆讨论,《规定》是否解决广州“电鸡围城”的症结?当中的总量控制、时速限制实施后,城市能否实现治理和民生间的平衡?
为此,南方财经全媒体记者对话交通和城市规划专家、上海邑途交通工程设计咨询管理有限公司总经理王园园,交通与发展政策研究所(ITDP)中国办公室技术总监李薇,希望为这些问题找到答案。
控量、限速,可行吗?
南方财经:截至今年9月,广州电动自行车登记上牌数达540万辆,且目前这一数字仍在以每天4000辆、每月10万辆的速度增长。《规定》第50条已明确,广州未来将“对电动自行车实行总量控制”。你们如何看待?
王园园:政策在控制增长势头,但民众的需求仍然十分迅猛,特别是在像广州这样的大城市。我一直形容电动车是“可负担的机动化”,承载着重要的城市客货运输,它和我们的经济发展水平是相对应的,短期内不可能消失。
广州全市的电动自行车登记上牌数量是540万辆,但由于上牌管理开始较晚,这一数据相比实际保有量很可能是低估了的。而摸清底数是治理的前提。除了增量,存量也值得关注,新政策对电动自行车施加了限速、禁止改装等各项规定,但已存大量不符合规定的电车应如何处置?短时间内全部改装回去显然也不太现实。
李薇:电动自行车因其便捷、低成本极受市民欢迎,总量仍在增长。事实上,电动自行车对于改善城市交通状况是有助益的。从近几年广州市交通发展年度报告来看,疫情以来居民更多选择非机动车出行后,广州交通拥堵系数其实有在降低。
南方财经:《规定》另一引发争议的点是,对电动自行车做出了15公里的最高时速限制。为何是15km/h?这是否合理?
王园园:坦白来讲,我觉得这一点比较难落实。
一方面,15公里的时速限制可能难以满足市民对电动自行车的出行需要,特别是对对时效性要求极高的配送行业生态造成影响,且出行习惯已经养成,突然扭转很难。另一方面,这一规定必然会带来较高的执法成本。
在安全和效率之间画一条红线是必要的,但红线画在哪,怎么画,还需要进一步思考。
李薇:此前的国标对电动自行车最高设计车速的规定是“不得超过25km/h”,经测算,当车速控制在25公里以下时,骑行者摔倒时的死亡率能降到较低的水平。
15km/h其实是早期对非机动车道的速度限制,但当时设置这一速度时,电动自行车还比较少,主要针对的是普通人力自行车。这两类自行车实际在诸多性能方面都有很大区别,现有政策仍未充分照顾到电动自行车的特殊性。未来,对不同车型还需做出更细分的差异化规定。
电动自行车正常行驶中其实一不留神就会超过15km/h。我们团队也在同相关部门、院所一起研究,对于电动自行车的限速或许可以再稍微高一些。
南方财经:限速之后,外卖员可能会成为受影响最大的群体。要如何保障这一群体的权益,并帮助其实现安全与效率的平衡?
王园园:职责划分要更加清晰。如果骑手违规,哪些责任该由平台承担必须明确。
现在的问题在于,外卖配送行业过度消耗安全以换取效率,但这种安全成本却被稀释到了骑手和社会层面,而没有内化到平台自身。这涉及平台和骑手之间的博弈规则。商家、骑手、消费者的利益都在被压缩,利润越来越低。
如果平台承担更多责任,整个外卖行业生态都可能会更加健康。从交通管理的角度来说,平台作为获利方,也应该承担更大责任。交通管理部门也不能只抓违章骑手,更要追究平台责任,实施“一违多罚”式管理。
李薇:外卖员这一群体比较特殊,依照其平台算法,如果限制15公里的时速,他们可能没有办法完成工作。而且现在外卖配送延时的成本还高于交通违章成本。
未来能不能将这一群体单独拎出来,实施针对性举措,例如,要求外卖员考驾驶执照、提高违章成本、在外卖配送车上安装GPS定位以清晰监测其违章情况。同时,对外卖员背后的企业进行监管处置也必不可少。
路权之困,如何破?
南方财经:广州非机动车道匮乏,路权问题是广州“电鸡围城”的症结吗?为什么会出现这种情况?未来广州要如何做?
王园园:广州作为大城市,无论道路设计还是停放空间,都面临比中小城市更大的挑战。其基础设施供给不够,早期规划未能为电动自行车爆发性增长留足余地。
因此,未来要完善电动自行车基础设施。一是改善通行环境,增设专用的非机动车道,避免电动自行车不得不同行人、机动车“抢路”的现象。二是车道的分隔方式也需要调整和升级。例如,电动自行车道要比普通自行车更宽、限速更高,机非分隔的车道标线不能采取一根白线这样简单粗暴的形式,最好要有绿化带或者一定的缓冲隔离。这是因为电动车车速更快,需要更多路侧安全空间。
当前,《规定》更多聚焦在电动自行车的总量控制、车速限制等方面,而对于积重难返的道路方面,未来要如何改造,还需要更细化、具体的内容来配套。
李薇:路权确实是广州电动车问题比较大的矛盾所在。
对比其他大城市,北京和上海的非机动车道是一直保留下来的,但广州在上世纪九十年代为了给快速膨胀的机动车“让路”,曾经取消过非机动车道。由于广州曾经禁摩、禁电,当时人力自行车数量也不多,相关需求并不明显。21世纪初,广州基本上没有任何一条连续的非机动车道,直到2010年BRT贯通时,BRT沿线规划的非机动车道成为广州第一条全线连续畅通的非机动车道。
但市民对电动自行车的需求在不断提升,再加上疫情之后共享单车激增,广州对非机动车道的需求已经越来越迫切。
因此,要解决电动自行车的问题,广州必须要从城市规划的根源着手。从无到有的过程当然会比较艰难,道路改造的工作量倒是其次,更重要的是路权的重新分配。这会触及机动车的利益,目前汽车和电动自行车车主间的矛盾已经比较尖锐。
早期的城市化过程中,政策层面,广州实际是将机动车的通行权放在了更优先的位置,但现在,可能需要对既往的优先次序作出调整。
南方财经:你们认为广州在电动自行车治理层面还有哪些缺漏需要进一步补齐?
王园园:汽车驾驶员大多能够遵守规则和秩序,是因为管理体系和基础设施已经相当完善了,这其实也经历了一个过程。但对电动自行车而言,管理水平滞后于实际发展水平。很多规则、体系在既往是空缺的,政策的调整也需要循序渐进。
一些更细化的规则也需要跟上,比如,在较宽的非机动车道上,有无必要定义超车规则?是否需要限制从左侧超车、超车前要按喇叭?车身和头盔的反光装置是否需要做出具体要求?细节没有补齐,光靠限速是不够的。
李薇:广州需要对电动自行车的形成治理闭环。目前《规定》已经关注到了生产、销售、骑行、停放、充电、回收等的全链条,但接下来还需要继续细化和深化。比如,其对充电基础设施、电池回收体系等配套的规定仍比较粗略。
此外,城中村道路狭窄,其消防及救援也构成比较大的问题。
我们调研还发现,广州几乎没有电动自行车充电点的市级或区级的统筹规划,通常是厂家自行联系社区、找一块空地就布设充电点,收费标准也未统一。未来还是需要形成整体规划部署,使各区充电设施选址、数量更合适,并避免重复建设。
事实上,广州更需要的是自上而下的顶层治理。它需要成立一个由市领导牵头的治理专班,且这个治理专班应该涉及电动自行车的全链条,把各环节责任明确细分、落实到每一个管理部门,避免职责不清、管理混乱。