冯奎（中国区域科学协会副理事长、研究员）

2024年底的中央经济工作会议明确提出“大力提振消费”。2025年全国“两会”即将拉开帷幕，“消费”预计将成为政府工作报告中的热词，亦会成为各方热议的焦点。在此背景下，深化对消费政策的探讨，并聚焦于如何完善消费政策体系，加快构建消费驱动型经济，显得尤为必要。

区分“消费政策”与“消费行为”

在当下有关消费议题的讨论中，存在一种现象，即消费政策与个体消费行为常被混为一谈。这种混淆在政策制定、经济分析以及公众认知等方面，会引发一些偏差。

在经济运行体系里，消费举足轻重。它既是宏观经济发展的关键驱动力，也是微观个体生活品质的直观体现。从微观视角来看，个体消费行为是居民基于自身收入状况、消费偏好以及家庭财务情况等因素，所做出的具体购买决策。这种个体消费行为具有较强的自主性与分散性。

与之形成鲜明对比的是，政府制定的消费政策立足于宏观经济全局，旨在借助一系列政策工具与手段，达成经济增长、稳定就业、优化产业结构等多重目标。“十四五”规划明确提出，“增强消费对经济发展的基础性作用”；2024年底中央经济工作会议再次强调“大力提振消费”，近期国务院常务会议也着重指出要发展服务消费，这些均是对消费政策的具体阐述。

消费行为与消费政策在着眼点上明显不同。在政策讨论过程中，若不能清晰辨别宏观消费政策与个体消费行为的不同着眼点，便可能提出一些不切实际的政策建议。例如，一些专家学者在探讨消费政策时，仅从微观个体消费行为出发，简单强调通过提高居民收入来促进消费，却忽略了宏观经济结构调整、产业升级以及消费环境优化等深层次问题。而一些政府部门在部署消费政策时，未能精准锁定“政府”这一实施主体，反而让公众误以为是在向他们“喊话”，要求他们放开手脚去消费。这种找错对象的做法，必然导致社会舆论和消费者对政策产生“误读”，进而难以实现政策预期目标。

迈向消费驱动型经济

“十二五”规划曾明确提出，将扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，并要求“建立扩大消费需求的长效机制”。“十三五”与“十四五”规划进一步要求“增强消费拉动经济的基础作用”“增强消费对经济发展的基础性作用”。展望2025年乃至“十五五”时期，一个清晰的方向是持续加强和完善消费政策，不断培育和壮大消费市场，充分发挥消费的基础性作用，坚定不移地迈向消费驱动型经济。

发达国家最终消费支出在GDP中的占比普遍超过70%，部分甚至高达80%。依据国家统计局数据测算，中国这一比例连续数年超过50%，实现了重大跨越，但发展空间仍非常广阔。从细分结构看，我国的家庭消费和服务消费占比的短板现象更为突出。未来，中国消费支出对GDP的占比要持续提升，达到65%甚至更高水平，这一进程必然会愈发凸显消费驱动型经济的特征。

出口领域面临的冲击是我国必须迈向消费驱动型经济的主要外部动因。2020年，全球新冠疫情暴发导致供应链中断；2022年，俄乌冲突爆发叠加欧美对一些科技产品的出口限制；2023年，全球经济增长放缓，出口增速较2021年有所下降。当前，世界局势不确定性增加，我国出口可能会面临一波又一波的冲击。即便出口条件未出现大幅度变化，我国传统出口模式也可能难以为继：例如从成本角度来看，中国劳动力成本在不断攀升，而越南等国家和地区的制造业平均工资远低于中国。这些因素都表明，我国作为一个大型经济体，迫切需要成为内需主导的经济。

我国具备充分的条件成为消费驱动型经济。首先，超大规模市场基础是坚实支撑。中国拥有14亿人口以及4亿中等收入群体，有研究预计，到2030年，消费市场规模将达到60万亿~80万亿元。同时，中国的城市化进程仍在持续推进，随着城市群、都市圈的深化发展，消费中心城市的标杆引领和辐射带动作用日益凸显。据预测，到2025年，消费中心城市对全国消费增长的贡献率将达到40%，并带动县域消费增速提升至年均8%。

我国仍处于经济转型发展阶段，大量结构性潜能亟待释放。从城乡结构来看，2013~2022年间，城镇居民可支配收入年均增长超过5%，而农村居民收入增速已连续多年高于城镇，这种城乡消费梯度差为消费扩容提供了源源不断的动力。从消费类型结构来看，服务消费领域近年来发展迅猛，其中文化娱乐、健康管理等服务消费增速达到15%以上。教育、医疗等服务领域的市场化改革也在不断提速，例如，预计2025年知识付费市场规模将达到2808亿元。

科技赋能、绿色转型等趋势性力量成为强劲的消费引擎。例如，随着低空经济的兴起，无人机配送已覆盖全国多个城市。从现有预测来看，科技领域借助AI、5G、智能硬件等创新手段推动消费升级，绿色消费则依托政策激励、技术降本（如新能源汽车、节能家电）以及循环经济（二手交易）实现规模化增长。两者共同构成2025年的消费增长点，并有望延续至“十五五”时期。

有研究机构测算，若最终消费支出占GDP比重从现有水平提升至65%以上，可释放10万亿至20万亿元的消费增量。保守估计，消费贡献率年均提升1~1.5个百分点，能够带动GDP年均增长0.8~1.2个百分点；在乐观情景下，若消费率提升至65%，消费可拉动GDP年均增长1.5~2个百分点。世界银行的一份报告指出，中国消费驱动转型可使2035年GDP潜在增速提高1~2个百分点，成为全球经济增长的重要稳定器。

消费驱动型经济并非否定投资的价值，而是通过优化投资结构（如向科技、绿色领域倾斜）、强化需求对供给的牵引作用，实现经济增长从“规模扩张”向“质量跃升”的转变。其核心优势在于依托14亿人口的超大规模市场，形成内生性的增长循环，因而具备可持续性；通过收入分配改革让更多群体共享发展红利，因而具有包容性；需求端的变化能够直接驱动技术迭代和产业升级，因而富有创新性；降低对外部市场和投资的依赖，增强抗风险能力，因而具备韧性。

消费政策需系统化协同发力

近年来，国家有关部门和各地出台了一系列消费政策，效果正在显现。但按照消费驱动型经济的要求来看，消费政策还需要从碎片化变得更加系统化，从短期走向长期，从刺激消费行为转为全面构建消费驱动型经济。

在收入政策方面，优化收入分配格局是关键所在。一方面，要提高劳动报酬在初次分配中的比重，推动企业建立合理的工资增长机制，确保劳动者能够充分分享经济发展成果。可通过税收优惠、财政补贴等政策手段，鼓励企业提高员工工资待遇，改善劳动条件。另一方面，要加大再分配调节力度，借助税收等手段缩小收入差距。此外，还应积极拓宽居民增收渠道，鼓励创新创业，发展资本市场，为居民提供更多的财产性收入来源。

完善的保障政策是稳定居民消费预期的重要支撑。在养老保障领域，随着我国人口老龄化程度的不断加深，完善养老保障体系已迫在眉睫。截至2022年底，我国60岁及以上老年人口已达2.8亿，占总人口的19.8%。政府应加大对养老事业的投入，提高基本养老金待遇水平，同时鼓励商业养老保险的发展，丰富养老保障层次。在医疗保障方面，进一步扩大医保覆盖范围，提高医保报销比例，特别是针对重大疾病和罕见病的保障水平，降低居民的医疗负担。此外，坚持“房住不炒”定位，加大保障性住房建设力度，完善住房租赁市场监管，降低居民的住房成本，让居民能够将更多的收入用于其他消费领域。

营造良好的消费环境是激发消费活力的前提条件。在市场监管方面，要加强对假冒伪劣商品、虚假宣传、价格欺诈等违法行为的打击力度，提高违法成本，维护公平竞争的市场秩序。建立健全商品质量追溯体系和消费者权益保护机制，增强消费者的消费信心。在消费基础设施建设方面，加大对农村和偏远地区交通、物流、通信等基础设施的投入，完善电商服务体系，降低消费成本，拓宽消费渠道。比如我国农村电商发展迅速，2023年农村网络零售额约2.5万亿元，但与城市相比仍有较大提升空间。

建设消费中心城市是培育壮大消费的有效途径。支持全球消费中心城市（城区）建设，比如扩大免税政策适用范围，完善离境退税政策。要推动城市商业综合体、步行街等消费场景的升级改造，满足消费者多样化、个性化的消费需求。发挥城市群、都市圈在培育壮大消费中的作用，加强“一小时交通圈”建设，促进消费联动增长。还要加快建设科技消费的应用场景，如将“无人机配送试验区”推广开来等等。

消费政策自身存在的问题直接关系到政策目标的实现。比如各部门对补贴标准、审核流程争议，可能影响促消费补贴政策落地。此外，一些消费领域的政策规定不够明确，致使一些消费行为的“合法性”存疑，影响其健康发展。为此需要明确各部门在消费政策执行中的职责分工，加强部门间的协同配合，同时对政策执行效果进行跟踪评估，及时发现问题并加以调整优化。