曾刚（上海金融与发展实验室主任、首席专家）

资本要求是现代监管体系的核心，也是银行稳定运营、抵御风险的基础。在复杂多变的金融环境中，保持充足的资本水平对于银行机构的长期稳健发展至关重要。9月24日，国家金融监督管理总局负责人在新闻发布会上表示，经研究，国家计划对6家大型商业银行增加核心一级资本，将按照“统筹推进”“分期分批”“一行一策”的思路，有序实施。近日，财政部相关领导在新闻发布会上进一步明确，将坚持市场化、法治化原则，积极通过发行特别国债等渠道筹集资金，稳妥有序推动国有大型商业银行进一步增加核心一级资本。

时隔多年，财政部再次发行特别国债注资国有大型银行，引发了市场广泛的关注。从注资的目的、监管制度、金融市场环境以及国有商业自身等各方面，均已发生了重大的变化，与当年“雪中送炭”、化解风险的目的相比，此轮注资重点在于促进发展，期望通过夯实国有大行的核心一级资本，是为其更好落实国家一揽子政策、强化对实体经济的支持力度的“未雨绸缪”。

资本监管体系与国有大行的资本充足现状

现行的监管框架下，监管资本要求可分为最低资本要求、储备资本要求、逆周期资本要求和系统重要性银行附加资本和总损失吸收工具等不同层次，最低资本要求中，又包括核心一级资本、其他一级资本和二级资本等三种类型。按照国家金融监督管理总局在2023年11月发布的《商业银行资本管理办法》，商业银行需要达到的核心一级资本充足率、一级资本充足率及资本充足率分别为7.5%、8.5%及10.5%，国内系统重要性银行的资本要求则分别为8.5%、9.5%及11.5%。现有的6家国有大行，有5家入围全球系统性重要银行（G-SIBs）的机构（工、农、中、建、交）需要满足更高的附加资本（G-SIBs被分为5个组别，对应着1%~2.5%不等的附加资本要求）以及额外的总损失吸收能力（TLAC）监管要求（按监管要求，2025年初起TLAC风险加权比率不得低于16％，2028年初起不得低于18％）。

对应着不同层次的监管资本要求，银行有内源和外源两种不同的资本补充渠道。其中，内源性补充主要是通过利润转增的方式实现，补充的资本类型主要为核心一级资本。外源性渠道则对应着不同类型的资本补充形式，在我国的实践中，股东注资、IPO、配股、定向增发、可转债等要用于补充核心一级资本；永续债、优先股等主要用于补充其他一级资本；二级资本债主要用于补充二级资本；此外，在2024年5月开启发行的TLAC债券主要用于提升5家国有银行的总损失吸收能力，以满足相应的监管要求。

从相关数据来看，截止到2024年6月末，中国商业银行整体资本充足率为15.53%，其中，大型商业银行、股份制银行、城商行、农商行和民营银行的资本充足率分别为18.31%、13.61%、12.71%、12.44%和13.08%，国有大型银行的资本充足率要显著高于银行业平均。从核心一级资本情况来看，2024年6月末，6家国有大行的核心一级资本充足率分别为，工商银行13.84%、农业银行11.13%、中国银行12.03%、建设银行14.01%、交通银行10.3%和邮储银行9.28%，均高于8.5%的监管要求。变化趋势上，过去几年中，国有大行的核心一级资本充足率大体保持稳定，部分机构还有小幅上升。总体上看，在不依赖于外部融资的情况下，国有大行通过利润留存，基本能满足自身发展所带来的资本要求，整体经营状况良好。

与大型国有商业银行相比，中小银行（特别是少数城商行和农商行机构）受内外部因素影响，内源资本积累能力有限的同时，外部融资渠道也不够通畅。2020年原国务院金融委通过《中小银行深化改革和补充资本工作方案》，允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金，从2020年至今，中小银行资本补充专项债累计共发行5040亿元，在推动中小银行新一轮的改革化险中发挥了重要的作用。从发行目的和作用来看，2020年启动的地方政府资本补充专项债更接近于1998年对四大银行进行定向发行的特别国债，注资的目的都是聚焦于化解机构风险，只不过风险化解的对象从1998年时的四大行变成了部分中小银行，这与即将启动的对六大国有银行注资有着明显的不同。

财政部发债注资的必要性

尽管从经营情况来看，6家国有大行整体运行情况良好，资本充足、盈利状况以及风险抵御能力都居于银行业前列，但要满足长远发展的需要，通过注资来进一步夯实资本基础也有其必要性。

一是经营环境承压，制约内源资本积累能力。在经济结构转型、利差收窄的大背景下，银行业盈利情况普遍承压，对内源资本补充能力造成了持续的影响。2023年全年，我国商业银行累计实现净利润2.4万亿元，同比增长3.2%，增速较2022年的5.44%的增速下滑了2.2个百分点。利润下滑的主要因素源于净息差持续收窄，截至2024年二季度末，商业银行净息差1.54%，相比2023年末下行约15个bp。其中，国有大行净息差1.46%，低于银行业平均，比2023年末下降约16个bp，为有统计数据以来的最低。各家银行分别为，工商银行1.43%、农业银行1.45%、中国银行1.44%、建设银行1.54%、交通银行1.29%和邮储银行1.91%。国有大行净息差下行幅度高于行业平均，与自身客户结构以及在支持国家战略、降低实体经济融资成本中承担更多责任有关。考虑到近期政策部门下调存量住房按揭贷款利率，而相关资产更集中于国有大行，其后续可能还会面临净息差进一步收窄的压力，这会在一定程度上削弱国有大行利润转增资本的能力。通过发行特种国债补充核心一级资本，能有效地帮助银行应对盈利段的短期波动。

二是提升服务能力，更好发挥“主力军”“压舱石”作用。在过去几年中，受内外部因素影响，国有大行在支持实体经济和维护金融稳定方面的重要性进一步凸显，2023年召开的中央金融工作会议也明确，“支持国有大型金融机构做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石”。从相关数据看，从2018年以后，国有大行的资产增速和信贷增速开始超过行业平均，在商业银行整体中的占比持续上升，截至2023年末，6家国有银行资产占商业银行总体的比例已上升到50%左右，2023年新增信贷占比则接近60%。除在信贷投放方面的重要性攀升外，“五篇大文章”对银行业务创新和拓展也提出了新的要求，特别是在科技金融创新方面，进一步增强综合金融服务（特别是股权投资）能力，构建覆盖科技企业全生命周期的产品和服务体系，都会对银行资本带来更多的损耗。比如，近期政策层面扩大金融资产投资公司（AIC）股权投资试点，作为5家国有行的全资子公司，金融资产管理公司权益投资规模的扩大，必然会在并表层面上给母行带来更多的资本要求。从上述这些情况看，通过财政部发债注资，夯实国有大行资本，可以进一步提升其服务实体经济的能力。

三是有助于稳定资本市场，提升银行估值水平。理论上，在外源融资方面，银行可以通过IPO以及后续的增发、配股等方式，利用资本市场来进行核心一级资本的补充。但就当下的情形，这种路径受制于两方面的障碍，一方面是资本市场仍处于改革发展的关键时期，国有大行进行大规模再融资，不利于市场稳定；另一方面，银行业整体估值偏低，多数银行的市净率（PB）都大幅低于1，按照二级市场价格来增发或配股，均不利于国有资产的保值增值。在这种背景下，财政部通过发行特种国债进行注资，不但不会给资本市场造成再融资压力，有助于稳定资本市场，而注资（不管通过哪种方式）会直接或间接增加对国有大行股权的需求，再叠加注资所传递出的政府对银行业的信心和态度，将在一定程度上提升国有大行（以及整个银行业）的估值水平，这对银行业整体的长期健康发展也将起到相当积极的作用。

展望：更好支持稳增长政策落地

总体上来看，本轮财政部发行特种国债注资六大国有银行，既不同于1998年的国有银行注资，也不同于2020年以来的中小银行资本补充专项债发行，其主要目标并不是短期的风险化解，而是聚焦于提升国有大行的中长期可持续发展能力以及完善国有金融资本管理体制（要实现国有金融资本的合理布局和保值增值，离不开持续的资本补充机制和动态优化调整）。当然，由于几家国有银行的股权结构以及国有股持股主体不尽相同，具体的注资方案会是市场化、法治化前提下的“一行一策”。而且，考虑到几家银行的核心一级资本充足水平存在显著差异，在落地进度上或许也会存在有先有后、“分批推进”。

市场有分析预期此轮注资规模可能会在1万亿元左右，能够提高国有大行核心资本充足率约1个百分点，理论上能够长期撬动14万亿元的长期资产投放，对国有大行更好配合当下一揽子增量政策，更大力度支持经济高质量发展，奠定了良好的基础。预计银行注资后的重点发力方向为支持稳增长政策落地的相关领域（包括基建贷款、高技术制造业、房地产等），以及“五篇大文章”（科技金融、绿色金融等）相关的方向。当然，从长期来看，在接受注资的同时，国有大行也需要进一步转换经营理念，提高精细化管理水平，强化资本约束下的高质量发展能力，实现风险、资本和收益的动态平衡，为建设强大的金融机构奠定更为坚实的基础。