前不久召开的中央经济工作会议对明年经济工作进行部署，提出九项重点工作任务，有两项分别聚焦城乡和区域发展。其中一项是统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展；另一项为加大区域战略实施力度，增强区域发展活力。

如何看待新型城镇化和城乡融合发展在扩内需中的作用？为什么要将城乡、区域发展单列为明年经济工作的两项重点任务？如何提升新型城镇化的质量？推进城乡融合发展要把握哪些关键？

带着这一系列问题，近日21世纪经济报道对清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、建筑学院教授尹稚进行专访。在两个小时的长谈中，尹稚深入分享了自己的观点和思考。

尹稚表示，中国发展的不平衡不充分问题，主要集中在城乡和区域之间。这就要求我们一方面要通过城乡融合发展缩小城乡差距，另一方面通过区域协调发展战略来缩小地区性差距、大中小城市间的差距。随着新型城镇化进入下半场，要着力打通城乡生产要素双向流动障碍，也要着力提升已进城的农业转移人口的市民化质量，解决他们在城市“留得住”“过得好”“融得入”的问题。

尹稚认为，在当前和未来一段时期，超大特大城市在吸引人口方面仍具备超强的动能优势，要立足区域协同发展，利用区域网络进行功能布局，使得每一种功能的边际效益都能实现最大化，共同形成有效的产业集群、产业链条，用多节点、网络化的方式建设未来的特大超大城市。在发挥超大特大城市资源吸引潜力的同时，避免“一城独大”下“大城市病”问题的进一步恶化。此外，我国不同城市群的发展定位高度差异化，发展路径各有不同，并不存在极端的“内卷式”恶性竞争关系。

尹稚。资料图

打通城乡要素流动壁垒与提升城镇化质量并举

《21世纪》：中央经济工作会议将扩内需作为明年经济工作的重要任务，如何看待新型城镇化和城乡融合发展在扩内需中的作用？

尹稚：在讨论扩大内需时，很多观点都聚焦扩大居民消费支出能力，但实际上，消费分为基础型消费和发展型消费两类。

基础型消费与居民衣食住行相关，近年来我国已采取诸多举措提升这类消费，包括支持家电下乡、发放购车补贴、推动消费品以旧换新等，基础型消费的潜力已经得到很大程度释放，短期内进一步提升的空间较为有限。

而发展型消费与居民生活水平保障、国民素质提升密切相关，以医疗、教育、社会保险等为核心，涉及大量公共物品和半公共物品的提供，以政府消费为主。与发达国家以及中国式现代化要求相比，我国在扩大发展型消费上还有很大空间。接下来推进新型城镇化建设和城乡融合发展，面临的许多问题都与发展型消费增长相关，解决这些问题需要政府投入大量资金。

从国家发展改革委公布的数据看，据测算，我国城镇化率提高1个百分点，每年可以新增逾2000亿元消费需求，能够带动万亿规模的新增投资需求。这些新增投资需求并非仅是硬件方面的投入，我国部分硬件投入已存在一定过剩现象，相当一部分应投向软件方面。以医疗相关投资为例，我国每千人口医疗卫生机构床位数已超过部分发达国家，但在医疗水平、医疗教育经费投入、边远地区医疗倾斜性激励政策等方面还有待提升，这些都涉及软件投入，属于发展型消费范畴。

《21世纪》：中央经济工作会议把城乡融合与区域发展单独列为明年经济工作的两项重点任务，这是出于什么考虑？

尹稚：中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，也是城乡共同繁荣的现代化，而中国发展的不平衡不充分的问题，主要集中在城乡和区域之间。这就要求我们一方面要通过城乡融合发展缩小城乡差距，另一方面通过区域协调发展战略缩小地区性差距、大中小城市间的差距。

中央经济工作会议部署明年经济工作的重点任务时将城乡融合与区域发展单列，作为未来工作的重点去考虑在情理之中。一方面要统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展，缩小城乡差距，提高城镇化质量，另一方面要加大区域战略实施力度，增强区域发展活力，缩小地区性差距。

《21世纪》：近年来我国新型城镇化和城乡融合发展的成效如何？还存在哪些突出问题？

尹稚：2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》印发以来，我国持续推进农业转移人口市民化，成效显著。如果以具备城镇户籍或居住证为标准来衡量“市民化”，我国大约完成了1.4亿~1.5亿人的农业转移人口市民化，这是近来我国新型城镇化建设取得的最大成就之一。

消除绝对贫困之后，我国转向全面推进乡村振兴，这之后我们开始将新型城镇化与乡村振兴有机结合，探讨城乡融合问题。党的二十届三中全会提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，并强调必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴。

新型城镇化进入下半场，要着力推进新型城镇化和城乡融合发展。一是要打通城乡生产要素双向流动障碍，推进以县城为重要载体的城镇化建设，形成城乡融合发展的新格局。这项工作已有成效，但仍处起步阶段，一系列政策细则正陆续出台。二是要着力提升已进城的农业转移人口市民化质量，解决他们在城市“留得住”“过得好”“融得入”的问题。

城镇化的上半场主要是打通农业转移人口进城渠道，目前这方面的法律障碍已经基本扫除，极个别超大特大城市还有一定落户门槛，但常住人口在500万人以下的城市基本实现零门槛落户。

但一方面，城市生产力要素返乡仍存在渠道不畅、保障不足等问题。与之前为农民进城建立法律和制度保障一样，也需要为城市生产力要素返乡建立一系列保障，解决这些问题可能还需要花费5~10年的时间，才可能实现城乡各生产要素的双向流动，走向城乡共同繁荣。

另一方面，虽然农业转移人口市民化“进得来”的问题已得到很大程度解决，但这一群体在城市“留得住”“过得好”“融得入”的问题并没有完全解决，这些都涉及农业转移人口市民化质量提升。农业转移人口要融入城市，需要国家政策引领，也离不开自身素质教育水平和行为标准的提升，这个过程并非一蹴而就，可能需要一到两代人的努力。

提升农业转移人口市民化质量需要成本投入，从理论上来说，这些成本应由中央政府、地方政府、用人企业、新市民个人四方共同分担。但从我们调查的情况来看，地方政府和新市民的成本负担相对较重，中央政府承担的份额仍显不足。因而应加大中央政府的相关专项投入，在减轻地方政府负担的同时，也能真正惠及新市民家庭和个人。另外，用人企业也应承担更多责任。

《21世纪》：近十年来我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率均明显提高，但至今二者差距仍然明显，这是为什么？

尹稚：二者之间的明显差距主要有两方面原因。

一是农民落户意愿有限，农民只进城不落户的现象非常普遍。曾有调查发现，农民工愿意在城镇落户的比例仅为19.1%，这意味着约4/5的农民工不考虑在城镇落户。

一方面，我国农村土地为农民集体所有，政策明确要保持农民依法承包集体土地的基本权利长久不变，农民承包地要保持稳定。这意味着未来农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权有很强的增值收益预期。正因如此，绝大部分农民因担心失去农村这三项权利，多采取进城不落户的方式来处理这一问题。

另一方面，我国事实上形成了城市福利与户籍和居住证挂钩的双轨制。尤其是在一些发达地区，拿到居住证基本能获得80%甚至90%的城市户籍权益。在这样的情况下，相当一部分农业转移人口用办理居住证的方式在城镇生活，在享受城市绝大部分福利的同时，也能保留农村三项权利的收益权。这一情况对城镇化的影响将长期存在。

二是近年来我国基础设施发展较快，具备条件的乡镇和建制村已全部通硬化路，产生了非常显著的交通可达性效益，缩短了城乡间的时空距离。在我国很多地区，特别是人口密集的发达地区，从村到县城或中心镇，甚至具备了15分钟至半小时的通勤可达能力。

近年来，随着城乡基础设施一体化发展、城乡基本公共服务均等化持续推进和公共服务质量普遍提升，城乡差距进一步缩小，将来会催生出越来越多的城乡双栖人群，而这些人群很难用传统意义上的城市人口或乡村人口来划分。比如在浙江，很多农村出现大量新村民，除了城乡通勤人员之外，还包括新农人、赴乡或返乡养老人群、数字游民。“农”正从一个身份变成一种职业，城乡双栖将越来越成为常态。

另外，农业转移人口在何处市民化是一个“用脚投票”的过程。从引导层面来说，我们期望异地城市化、就地城市化和就近城市化能保持适当的比例。但从居民认知以及“人往高处走”传统习惯来看，一些农业转移人口希望前往生活质量和公共服务质量更好、就业岗位更多元化、规模更大的地区，这一趋势难以阻挡。在这样的情况下，我们需要避免出现“一城独大”的情况。

从“一城独大”转向区域协同发展

《21世纪》：正如你谈到要避免出现“一城独大”，今年7月底印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，加快转变超大特大城市发展方式，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，培育一批同城化程度高的现代化都市圈。这是出于什么考虑？超大特大城市应如何转变发展方式？

尹稚：就中国当前发展阶段以及“十五五”时期发展而言，超大特大城市在吸引人口方面仍具备超强的动能优势，这些城市在提供稳定、多元化就业方面比规模相对小的城市更有优势，这一点不可否认。但超大特大城市如果不走向区域协同发展道路，仍坚持“一城独大”模式，那么这些被吸引来的经济动能、人口聚集等，将在有限的土地面积上叠加，会放大或加剧“大城市”病现象，比如交通拥堵、环境污染、人均资源占有量下降等。

“一城独大”的模式是将所有功能都集中于主城，各种功能堆积到一定程度会带来边际效益的下降。而把一部分不适合在中心城区发展或无法承担在中心城区发展成本的专业化职能转移至周边中小城市，从经济角度来看，是实现边际效益最大化的可行性路径。因而超大特大城市一定要立足区域协同发展，立足都市圈乃至城市群尺度的人口和经济职能来布局，发挥超大特大城市资源吸引潜力的同时，避免“一城独大”下“大城市病”问题的进一步恶化。要在距离主城区50~100公里的城市第二圈层和第三圈层，开展高质量的新城建设，使得城市在吸引更强的经济动能、更多的人口聚集就业的同时，能够把“一城独大”的模式变成城市群和都市圈内部区域协同发展的模式。这既能够得到各种要素聚集带来的好处，又能避免这些要素在单点上聚集带来的弊病。这也与我国明确提出要培育发展现代化都市圈，以及将“19+2城市群”作为新型城镇化的重要战略支点等密切相关。

比如，制造业、科创型企业、研发型企业等，难以承受中心城区的高昂地租，要到物业成本更低的地方发展，这就给超大特大城市中心城区以外的第二和第三圈层的中小城市创造了专业化发展的机会。从“摊大饼”布局所有功能，转向用区域网络布局所有功能，使得每一种功能的边际效益都能实现最大化，共同形成有效的产业集群、产业链条，用多节点、网络化的方式建设未来的特大超大城市。

这种多节点和网络化布局是从近域的同城化，发展到更广域的同城化，在现阶段的基本特征是现代化都市圈，未来特征是现代化城市群，两者的差异主要体现在空间尺度上，目前我国绝大部分城市还处在都市圈培育阶段。都市圈的范围大概是以城市为中心，覆盖面积2万~3万平方公里，而城市群是以中心城市为核心，覆盖面积8万~10万平方公里。

《21世纪》：有观点认为当前部分都市圈存在范围过大、盲目扩张的问题，对此你怎么看？

尹稚：这个问题确实存在。科学分析已经明确，现代化都市圈规模在2万~3万平方公里时效益最好，但在发展过程中，有些地方政府存在盲目扩大都市圈范围的冲动，认为都市圈范围越大，权力范畴越大，所管辖的人口越多，经济总量亦会相应增加，有地方政府提交的都市圈面积甚至会被放大到5万~6万平方公里。实际上，这仍是追求数量增长型发展的惯性思维。

国家发展改革委在审批都市圈规划时，对规模有比较明确的约束，基本不予批准超过3万平方公里的都市圈，并向地方政府阐明，鉴于其当前经济实力、公共服务拓展能力、基础设施通勤化能力及公共服务同城化供给能力，强烈建议将都市圈范围控制在3万平方公里以内，鼓励地方政府转向内涵式发展。已获国家发展改革委批准的都市圈基本都在这个规模范围以内。

《21世纪》：中央经济工作会议再次明确要发展现代化都市圈，接下来现代化都市圈发展或如何加力？

尹稚：一个重要的方向是推动都市圈同城化发展。

首先是基础设施的同城化。例如，要建立“轨道上的都市圈”，这意味着轨道网络建设不局限于中央主城，还要通过市郊铁路、高速公路等方式，连接中央主城与周围第二圈层和第三圈层的新城，率先实现通勤性基础设施的同城化。基础设施还包括通讯、排水等多个方面，都需要经历同等标准的同质化进程。

除了硬件设施之外，还有软环境的同城化，比如公共服务供给同城化，社保、医保、教育津贴等各种保障机制的同城化待遇，投融资渠道的同城化，营商环境的同城化等。在都市圈范围内，应促使中心城市与外围新城、市县新城在同一件事情上具备同等标准、享有同等待遇并遵循相同流程。

建设全国统一大市场将优先形成区域性一体化市场

《21世纪》：中央经济工作会议提出综合整治“内卷式”竞争，你如何看待各大城市之间的竞争关系，这种竞争给中国经济带来了什么影响？在产业发展方面，如何防止“内卷式”竞争？

尹稚：城市间的竞争在我国的考核体系中被称为“锦标赛”。在过去四五十年中国高速发展进程中，这一模式发挥了一定作用，催生了地方政府的自主性与发展活力，具有其历史贡献。

然而，当下并非城市间恶性竞争的时代。从国际层面而言，如今处于全球一体化崩溃、区域性竞争机制逐步形成的时期，国家间区域化抱团、与对手争夺新高地的行为愈发普遍，地域性联盟也不断增多，这是值得我们关注的现象。

在上一个竞争时代，中国城市参与全球竞争更多表现为城市间或者说城市级别的竞争。但如今，这种竞争方式已不再适用，至少是以区域为单元参与全球竞争。这也是我国提出要建立世界级城市群的重要原因，不同城市群的竞争对手有所不同，但竞争级别一定是区域联合体层面的，而非单个城市层面。

在这种情况下，从中央的规划导向来看，大中小城市之间、同一城市群内部的城市之间，都应当是合作大于竞争的关系。城市间应通过“1+1＞2”的合作效应，联合更广泛的区域，形成更强大的区域经济体，参与更加国际化的竞争。

建设全国统一大市场的实质是统一交易规则，防止内部出现“内卷式”恶性竞争。但建成全国统一大市场需要成本，很难一步到位。在这种情况下，我认为将优先形成区域性一体化市场，从都市圈逐步扩展至城市群，并逐步扩大推进范围，最终才可能形成真正的全国统一大市场。

从实际观察来看，城市群或都市圈的合作竞争关系，关键在于中心城市如何作为。中心城市在群圈中处于核心地位，需要转变发展观念，发挥带头作用，与周边中小城市共同策划、共同建设、共同分享收益，才能真正从竞争走向合作，从“一城独大”走向区域联动发展。比如，在成德眉资的合作中，成都就展现出较好的带头作用。

中国四大城市群之间并不存在极端的“内卷式”恶性竞争关系。因为不同城市群的发展定位高度差异化，自身资源本体条件、生产要素具体情况等也各不相同，有着不同的发展路径。比如，几年前我们对中国科技创新产业序列分布特征进行研究时发现，从原始创新到终端产品型创新，长三角、京津冀、粤港澳大湾区和成渝城市群都各有特点，粤港澳大湾区的产品创新最活跃，北京原始创新实力最强，上海则介于两者之间，成渝国防军工创新基础雄厚等。

“内卷式”竞争更多是同质化竞争，相较核心区域而言，在缺乏“链主”企业、“群主”企业，以中下游产业链和外围产业集群的产业承接为主的地区，更容易出现“内卷式”竞争现象。城市间“内卷式”竞争更多发生在县一级，因为县一级产业通常处于产业链中下游和产业集群外圈，技术门槛相对较低，可模仿性较强，准入难度小，同质化现象更严重。但在县域也可以聚焦细分产品和小众化市场，独角兽企业、单项冠军企业就是重要代表。

在产业发展中，中国企业常陷入降价式恶性竞争，这种“内卷式”竞争是有问题的。国际上开始用综合指标考核产业，而非单一的市场占有率或市场覆盖率来考核。中国企业低价竞争虽着力扩大市场，但员工工资未同步提升，企业社会职责发挥不足，且可能付出更高的环境代价，产生负外部效应。未来中国产业如何走是值得我们深入思考的问题。

《21世纪》：2025年乃至“十五五”时期，在新型城镇化、城乡融合发展方面，哪些重大改革措施或加快落地？

尹稚：一是从已公布的相关政策文件来看，“十五五”期间或有一系列鼓励城乡各类生产力要素双向流动的具体政策出台，这也将是“十五五”时期新型城镇化、城乡融合工作的重要着力点。

二是在国家战略腹地建设方面，或将有一些优化生产力布局的调整措施出台，加大对中西部地区的投入。

三是在差异化施策方面有望取得进展。今年政府工作报告提出，充分发挥各地区比较优势，按照主体功能定位，积极融入和服务构建新发展格局，后续或有进一步政策出台，改变一些由历史惯性造成的资源错配问题。

四是在与人的现代化和人的城镇化相关问题上，或在推动人口高质量发展、解决居民发展性需求方面加大政府投入，尤其是中央政府投入，促使资源配置更多地向人口流入地转移，包括资金使用、专项债使用以及用地指标倾斜配置等方面或有进一步动作。此外，农村土地“三权分置”改革也可能会出台一些新措施。