温彬（中国民生银行首席经济学家兼研究院院长）

王静文（中国民生银行研究院宏观研究中心主任）

市场逐渐进入2025全国“两会”时段。在“十四五”规划收官之年，经济目标如何设置、政府工作如何开展、各项措施如何落实，都会相继得到解答。站在当下时点，笔者认为有以下十大热点值得关注。

一、经济目标如何设置

在顺利实现了2024年经济发展目标任务之后，市场普遍预期2025年GDP目标仍然为“5.0%左右”，与过去两年保持一致。一方面，可以同2035年实现经济总量翻一番的目标相衔接；另一方面，2025年新增毕业生人数将达到1222万人，需要通过稳增长来吸纳就业。

但从地方两会来看，有15个省份下调2025年增长目标，15个省份持平于上年，仅有一个省份上调目标，显示出地方政府的谨慎态度。对中央政府来说，如果要在外部环境变化不利影响加深、内部困难挑战犹存的背景下实现全年目标，无疑要付出更多努力。

CPI目标预计调整至“2.0%左右”，与地方保持一致。今年有27个省份将CPI目标设定为“2%左右”，而不是以往约定俗成的“3%左右”。主要由于近两年我国CPI均同比上涨0.2%，经济中存在“低通胀”压力。适度下调物价目标，可以避免与实际过度脱节，增强政策可信度。市场需关注两会是否部署稳定物价的具体措施。

二、财政政策如何“更加积极”

2024年中央经济工作会议提出“要实施更加积极的财政政策”，自2009年首次由“积极”转向“更加积极”。在基调明确之后，市场更关注政府工作报告中如何设置定量目标。

目前一些市场分析的基础预期为：赤字率是否会上调为4.0%左右，改变以往3.0%的隐形约束；超长期国债规模是否约在1.5万亿~2.0万亿元之间，高于上年的1万亿元；新增地方政府专项债是否将超过4万亿元，较上年的3.9万亿继续增加，总体较上年更为积极。

其中的支出结构需要关注，如超长期国债中有多少资金用于支持“两重”“两新”，补充国有银行资本金的1万亿元超长期国债分一年还是两年发，专项债中有多少规模用于存量商品房收储等。

三、货币政策如何“适度宽松”

2024年中央经济工作会议提出“要实施适度宽松的货币政策”。这是自2011年以来货币政策基调首次由“稳健”转为“适度宽松”。

开年以来，市场对宽松预期较高，债市甚至出现抢跑苗头，10年期国债收益率被压至1.6%以下。但央行通过暂停公开市场买卖国债、强调“防止资金空转”等方式，引导市场修正预期。

目前市场对于货币政策的关切在于如何理解“适度宽松”。目前市场资金处于紧平衡态势，债市已经出现持续调整。如果这一状况持续，可能会影响后续的政府债发行。下一阶段，货币政策如何与财政政策配合，央行何时重启买卖国债等，都值得关注。

此外，近期发布的2024年四季度货币政策执行报告聚焦汇率问题，提出了“三个坚决”，显示稳汇率是当前货币政策的优先考量。央行同时表示将“根据国内外经济金融形势和金融市场运行情况，择机调整优化政策力度和节奏”，政策力度和节奏如何把握，结构性货币政策工具如何使用等，也都需要密切关注。

四、如何全方位扩大国内需求

中央将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列为今年的首要工作任务。在外需不可避免受到冲击的情况下，稳增长必然会以扩大内需为主。

消费方面，2月10日国务院常务会议明确了今年促进消费的政策框架，2月20日，国务院就“提振消费”进行专题学习。目前市场密切关注“提振消费专项行动”如何落地，消费品“以旧换新”规模会否扩大，以及退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金和医保财政补助标准各自上调多少等。

投资方面，1月3日发改委在新闻发布会上表示，今年将从三方面加力推进“两重”建设，包括加大建设力度、加强软硬结合、加快工作进度等。今年是“十四五”收官之年，前几年因为受疫情干扰，不少重大项目进展不及预期，如何确保项目如期完成、政策如何配合协调，都是市场关注焦点。

五、如何发展新质生产力

中央将“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”作为今年重点工作任务的第二项，不少地方政府的“新春第一会”也都聚焦科技创新工作。

究其原因，应同春节期间DeepSeek的横空出世密不可分。DeepSeek已对全球AI竞争格局产生巨大冲击，并引导全球资本重估中国资产。一些地方政府也开始反思当地为何未能出现“六小龙”。

市场密切关注政策将如何乘势而上推进科技创新，如何开展“人工智能+”行动、培育未来产业，如何引导耐心资本做好配合工作等。此外，如何综合整治“内卷式”竞争，如何推动落后低效产能退出等，也都值得密切关注。

六、如何促进民营经济发展

2月17日，民营经济座谈会在京召开，这是继2018年11月1日之后中央再次召开同一主题的会议。两次会议期间，中央已经出台了包括“民营经济31条”等在内的一系列措施，效果仍待进一步显现。因此，此次座谈会上，中央特别强调要“扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施”。

去年中央经济工作会议也有“发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效”的部署，涉及到民企部分，主要是“出台民营经济促进法，开展规范涉企执法专项行动”。目前民营经济促进法已经进入二审阶段。据新华社报道，草案二审稿进一步体现党中央关于构建高水平社会主义市场经济体制、优化民营经济发展环境等要求；增加规定国务院和县级以上地方人民政府定期向本级人大常委会报告促进民营经济发展情况；进一步充实完善法治保障相关内容；增加相关规定发挥行业协会商会在促进民营经济发展中的作用等。

七、如何应对外部的不确定性挑战

特朗普上任以来，已推出一系列加征关税政策，对我国出口、资本流动等可能会造成一系列影响。此外，特朗普抛开欧洲启动美俄谈判，可能会导致地缘政治的不确定性上升。

去年底的中央经济工作会议提出“扩大高水平对外开放，稳外贸、稳外资”，包括“有序扩大自主开放和单边开放，稳步扩大制度型开放”等，目的就是以自身发展的确定性应对外部的不确定性。

稳外贸方面，市场密切关注特朗普加征关税政策的影响，以及中国会出台什么样的应对措施。稳外资方面，近日，商务部、发改委发布《2025年稳外资行动方案》，提出扩大电信医疗教育等领域开放试点等。市场更关注的是如何尽快落实到位，以进一步稳定外资信心。

八、如何持续用力推动房地产市场止跌回稳

房地产问题是当前经济运行中的核心问题，也是去年一揽子增量政策的核心关切。在“四个取消、四个降低、两个增加”的政策加持下，房地产市场反应积极，去年四季度以来新房、二手房成交量明显回升，房价降幅收窄，房企资金来源也有所改善。

去年底中央经济工作会议要求“持续用力推动房地产市场止跌回稳”。其中关键在于市场出清进度。截至去年末，房地产市场待售面积有7.5亿平方米，施工面积高达73亿平方米，但年度销售面积已不足10亿平方米，市场处于严重的供过于求状态。如果要尽快实现市场出清，就需要政府加大收储力度。

但地方政府面临着“钱由谁出、事由谁做、以什么样的价格收、收完之后给谁住、如何退出”等一系列问题。财政部在1月10日国新办新闻发布会上表示，在2025年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排用于收购存量商品房用作保障性房的专项债项目。预计在今年“两会”可能会对专项债收储规模作出部署。

此外，城中村和危旧房改造也是关注重点。2024年末全国住房城乡建设工作会议曾提出加力实施城中村和危旧房改造，推进货币化安置，在新增100万套的基础上继续扩大城中村改造规模，可关注“两会”上是否有跟进措施。由于当前一些房企的生存状况仍然严峻，也需关注政策是否会由“保交房”向“保房企”延伸。

九、如何提振资本市场

去年一揽子增量政策中“提振资本市场”是重要内容。资本市场走稳，对扩大居民部门的财富效应、畅通企业部门的融资渠道甚至缓解地方政府的债务压力，都有积极作用。在一系列政策加持下，市场成交已经大幅回暖，指数运行中枢明显抬升。

去年中央经济工作会议继续要求“稳住股市”。开年以来，稳定资本市场的工作在持续发力。1月22日，中央金融办、证监会等六部门印发《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》，重点引导商业保险资金、社保基金、基本养老基金等中长期资金进一步加大入市力度。2月7日，证监会发布《关于资本市场做好金融“五篇大文章”的实施意见》，涉及上市、并购重组、中长期资金入市等政策。

资本市场一直是“两会”的关注焦点之一，历年政府工作报告中均有关于资本市场的专门部署。如2024年为“增强资本市场内在稳定性。健全完善资本市场基础制度，提升上市公司质量和投资价值”。预计今年重点或将转向支持并购重组、推动中长期资金入市等方面。对于市场热议的平准基金，也可保持关注。

十、生育支持政策是否会有突破

截至去年，我国65岁以上人口占比上升至15.6%，老龄化程度继续加深。去年我国出生人数由上年的902万人回升至954万人，但主要由于2023年结婚人数由上年的683万对回升至768万对，进而带来了2024年出生人数的反弹。不过，2024年登记结婚人数下降20.5%至610.6万对，这意味着2025年的新出生人数或将有一定程度的下降。

党的二十届三中全会明确提出要“以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展”，去年底的中央经济工作会议要求“制定促进生育政策”。因此，市场需密切关注“两会”会否在婚育政策方面有新举措，如全面放开生育限制；建立生育补贴制度，降低家庭的生育和养育负担等。