南方财经全媒体集团全国两会报道组本报记者陆跃玲广州报道

3月5日，十四届全国人大三次会议在北京人民大会堂开幕。政府工作报告指出，2025年国内生产总值增长预期目标为5%左右。围绕预期目标，政府工作报告提出2025年政府工作十大任务，其中“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”居于十大任务之首。

第十四届全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭认为，中国启动内需的潜力巨大，持续不断地推动内需对经济的拉动作用，对外能有效对冲外部环境的不确定性，对内可有效地促进经济结构优化，可以说，扩大内需是一个双赢的战略目标。陆铭认为，进一步扩大内需，应该破除一系列制度约束，从户籍制度改革、土地制度改革及投资制度改革等方面，推动新型城镇化建设更加适应人口流动趋势，从而进一步释放农业转移人口市民化带来的内需机会。

陆铭。资料图

扩大内需是一个双赢的战略目标

《21世纪》：政府工作报告提出，大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。如何理解扩大内需之于2025年经济的重要性？

陆铭：对于2025年中国经济而言，外部环境变化使得外需面临较大不确定性。美国的关税政策以及国际政局动荡，可能对中国出口产生影响，外需对于中国经济的拉动效益可能有所下降。相较而言，中国启动内需的机会非常巨大，持续不断地推动内需对于经济的拉动作用，对于2025年的经济非常重要。与此同时，中国经济长期存在国内消费占比偏低，一些消费潜能，尤其是服务消费潜能尚未得到充分释放等问题，持续释放内需潜力，能够有效地促进经济结构优化。可以说，扩大内需是一个双赢的战略目标。

消费终端需求的调整，也有利于优化中国的投资结构。长期以来，我们对于投资结构优化的讨论较少。内需一方面是消费需求，另外一方面是投资需求。终端需求的调整方面，如果可以促使投资被引导到一些更加有利于经济可持续发展的行业，引导到更加顺应居民消费需求增长的领域；在地区维度上，如果能够将投资引导到有更高投资回报的地区，那么投资也可以释放新的增长点，既有利于优化经济结构，也有利于经济的持续稳定增长。

破除约束，让流动人口“敢于消费”

《21世纪》：推进农业转移人口市民化将为扩大内需带来哪些增量？

陆铭：首先可以增加消费需求。当前中国的流动人口接近4亿，这部分人群的消费实际上是受到抑制的。为什么流动人口的消费会受到抑制？第一是由于受户籍制度的制约，一些流动人口在所工作和生活的地方，尤其是大城市，相对缺乏稳定的就业和居住的预期。这种“未来某一天终会离开”的打算，会对流动人口的未来收入预期产生影响，也就是流动人口预期其离开城市以后，收入将出现下降。因此，人们就会为未来可能的收入下降而进行储蓄，进而不敢消费。

第二，流动人口需要为自己未来的养老、医疗等可能的风险进行储蓄。原因在于，社保体系对于流动人口群体的覆盖面还有待提高，而又与流动人口市民化程度不足有关。尤其在当前，中国的养老保险体系还没有做到全国统一，养老账号尚未实现在不同地区进行切换和续接的制度安排，流动人口在不同地区迁移的过程当中，企业在原工作地为其缴纳的社保中，有一部分是带不走的，这就导致了一些人宁愿要现金收入也不愿意加入社保，而由于他们不愿意加入社保，就需要强化自我储蓄的行为，从而抑制消费。

第三，对于相当一部分流动人口而言，由于缺乏在大城市安居乐业的预期，就会尽量压缩对家用电器等耐用消费品的支出，这对消费增长也是不利的。

我们在十年前发表的一篇文章就发现，流动人口和本地城镇居民相比，在收入、年龄、教育程度、性别等特征完全一致的情况下，流动人口的消费要比本地城镇居民低20%左右，而且这个效应在人口流动性更强的大城市更加明显。现在十年时间过去，这个效应是不是还是20%另当别论，但是上述三点制约因素的逻辑仍然存在，并且相比十年前，现在流动人口的数量仍在增加，那么从宏观上说，由于流动人口市民化程度不够所导致的消费抑制，将会是一个很大的数字。

其次可以增加投资需求。中国的投资需要考虑空间因素，总体上，当前大量的基础设施、公共服务的投资，与人口流动的方向出现了一定偏差。在人口流入地，现在面临的是基础设施、公共服务不足的问题，相关投资跟不上流动人口增长的速度，这就导致在这些地方出现学校学位短缺、医院病床短缺等问题。

因此，如果能够根据人口的空间分布进行投资，就可以让公共投资，也包括民间资本形成确定性的投资预期，使它们能够清楚地认识到，人口流动的趋势是一个长期趋势，应该在人口流入地相应地增加由人口增长带来的生活、工作、居住等方面的投资，其中既包括基础设施和公共服务的投资需求，也包括由于人口增长所带来的住房投资需求；民间资本和公共投资都将获得在基础设施、公共服务，以及公租房、廉租房等方面的投资机会。

《21世纪》：当前发挥流动人口内需潜力的主要卡点有哪些，打通卡点的关键在何处？

陆铭：当前释放流动人口内需潜力的卡点，还是要追溯到户籍制度、土地制度，以及公共服务的投资制度几个维度上。首先从户籍制度上来讲，虽然近年来户籍制度改革进展很快，但在一些一线城市、准一线城市和二线城市，仍然对由人口增长带来的基础设施和公共服务投资重视不够。其中，尤其对于那些教育水平并不是很高的群体，他们是城市发展服务业不可或缺的人群，因此需要向他们提供更均等化的公共服务，一些地方对此的认识还不够充分。但客观上讲，要建设更多的基础设施、公共服务机构等，也不是一蹴而就的，所以在未来的一段时间内，渐进式的公共服务供给、渐进式的户籍制度改革和市民化进程，可能仍然是一个需要重视的现实。

土地政策方面，在一些人口流入较多的地方，土地供应仍然是一个瓶颈因素。当前的城市规划，大多是以地级市或者直辖市为单位来进行规划的，亟需更大单位范围的规划视角，也即从以大城市为核心的都市圈范围来进行规划。规划视角的狭窄，在一定程度上会导致土地供应跟不上都市圈范围内的人口增长趋势，进而导致这些都市圈的中心城市（实际上就是一些一线和准一线的城市）出现房价贵、交通堵等问题。这也会反过来制约基础设施和公共服务的投入，并进一步制约农业转移人口市民化的进程。

因此，打通堵点的关键就在于，要尽快出台以一些一线和准一线城市为核心的都市圈的规划，在都市圈范围内去预测人口的增长，优化土地资源的配置，这样就能够给这些都市圈的中心城区提供更多的经济和人口承载力，也符合中央关于加强优势地区的资源保障的大政方针。这是最急迫的一个突破口。

加快补齐服务消费短板

《21世纪》：政府工作报告提出，经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费。具体到新型城镇化建设上，这对应着哪些发力重点？

陆铭：随着人口的持续增长，新型城镇化一定会带来更多的教育、医疗、养老、廉租房、公租房等需求，也包括商品房的需求。如果在人口流入的地区增加这些方面的投资，实际上就能够改善城市的居住条件和生活品质。同时，大量流动人口的流入，将为城市的生活服务业，其中也包括一部分具有公共服务性质的行业（如城市的环卫、医护、养老、托育等），增加劳动力供给。

新型城镇化建设要增加对服务业的投资。因为相比制造业，服务业的劳动收入占比较高，创造就业的能力较强，也不用过多担心人工智能对服务岗位的替代问题，相反，新的技术往往在创造越来越多的服务业就业岗位。所以，大力推动服务业发展，能够产生对于居民的收入水平的提升作用，并进一步转化为更多的消费需求，从而使得中国启动扩内需和惠民生良性循环的过程。

《21世纪》：政府工作报告提出，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。你认为当前消费存在哪些短板，如何进一步释放消费潜力？

陆铭：服务消费超过商品消费已经成为我国消费需求格局的新特征，应进一步提振消费尤其是服务消费对内需的拉动作用。服务消费的短板可以从以下五个方面来分析。第一是与农业转移人口市民化有关，由于当前户籍制度、土地制度等政策因素，服务消费需求的充分释放受到一定制约，尤其是流动人口对应的教育、医疗、住房等需求。而对于城镇居民而言，他们对服务消费存在大量需求，但受到由劳动力供给不足导致的服务价格贵等因素的制约。比较突出的问题就表现在家政养老行业，出现劳动供给不足的问题。这些问题需要通过加快农业转移人口市民化的方式来进行解决。

第二，当前服务行业还存在一些限制。以医疗和教育为例，大量的医疗和教育基本上主要由公共投资承担，尤其在一些人口流入较大的地区，我认为可以考虑通过扩大民办的方式来增加教育的供应。在其他有需求的行业也是同样的道理，就是要适度放松民营资本进入到相关服务领域的行业壁垒和管制措施，充分发挥民间资本对公共财政不足的弥补作用。

第三，对服务消费场景仍然存在一些限制措施。例如，在一些城市里，对于餐饮业的外摆摊位存在限制；再例如，对于居民的日常文体需求，很多公共空间存在对居民开放不足的问题，或者存在设施供给不足的问题。对于满足居民吃喝玩乐的公共空间、消费空间的限制性措施，客观上也会影响城市的消费。

第四，城市规划存在偏差。一些新城的建设，仍然存在着宽马路、低密度的模式，这种模式对于发展服务并不友好。如果在公共空间，尤其街道的两侧缺乏人流，那么相应地，一些商家的供给就会显得不足，街道会出现冷冷清清的局面。从中长期角度来讲，城市的规划需要进一步改善，应尽量提供一些小街区、密路网的城市规划格局来促进消费。

最后一点就是开放。开放是双向的，一方面，中国有对于国际上一些服务产品的需求，既包括文化娱乐等内容的消费需求，也包括教育服务、咨询服务、理财等需求，需要通过一些开放政策来鼓励境外的服务供应商进入中国。党的二十届三中全会已经有与高等教育和医疗相关的对外开放政策。接下来或可考虑在数字经济、互联网、文化娱乐等方面有更多的开放政策，来促进相关消费需求的释放。另一方面，中国去年的免签政策带动了大量国际人士进入到中国旅游，产生了很好的效果，我认为未来还可以再进一步放宽。同时，也应鼓励中国的一些企业和地方政府，到国际市场上去进行宣传，欢迎国际人士到中国来看看中国的发展，享受中国的美食和名川大山。