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专访亚投行政策战略与预算局局长郑权:亚投行的高标准是如何炼成的?

2021-05-31 09:42:38  21世纪经济报道 21财经APP

图:亚投行政策战略与预算局局长郑权

近日,亚洲基础设施投资银行(亚投行)董事会审议批准了《环境与社会框架政策》修订案,用以指导亚投行及其客户管理亚投行融资项目的潜在环境影响和社会风险。自2016年2月实施以来,该政策是亚投行帮助成员和客户实施环境和社会可持续基础设施项目的基石。此次修订体现了亚投行对环境保护和社会保障的高标准承诺。

本次对《环境与社会框架政策》的主要修订包括:进一步加强对应对气候变化的决心,体现亚投行于2025年实现气候融资占比达50%的承诺;明确环境和社会文件的提前披露时间,对金融中介项目的信息披露要求更加清晰;完善在资本市场业务领域使用环境、社会和治理(ESG)标准的方法;重视性别平等,包括防止性别暴力问题;进一步加强生物多样性保护;将石棉排除在亚投行融资范围之外。修订内容将于2021年10月正式生效。

“亚投行对《环境与社会框架政策》的修订彰显了其对促进可持续基础设施发展的坚定承诺,”亚投行副行长安周奇说,“我们的使命之一是帮助成员在为《巴黎协定》做出贡献和实现可持续发展目标方面不断取得进展,为建设面向未来的基础设施做出贡献。”

经过五年多的努力,曾被西方舆论质疑“治理机制不健全”的亚投行已经获得国际社会的广泛认可。自2017年以来,亚投行始终保持标准普尔、穆迪和惠誉三大国际评级机构3A级最高信用评级和“稳定”评级展望。短短几年间,这个由中国倡议成立的新型多边开发银行的成员数量也从最初的57个上升到103个,代表了全球79%的人口和65%的GDP。

从备受质疑到广受赞誉,亚投行的高标准是如何打造的?在国际减排大势之下,亚投行将如何发挥优势推动亚洲绿色议程发展?新修订的内容如何帮助亚投行实现到2025年气候融资占比达到50%的目标?针对这些问题,亚投行政策战略与预算局局长郑权近日接受了21世纪经济报道记者的专访。

郑权向21记者指出,目前,刨除去年为应对新冠疫情而提供的支持资金,目前,亚投行的气候融资占已批准融资总额的比例已达到41%, 为实现50%的目标打下了坚实基础。“我们之所以要定这个目标,一是因为亚洲区域本身就暴露在气候风险之下,二是因为基础设施建设需要应对气候变化,这两方面都是有机会的。”

郑权强调,环境和社会可持续性是亚投行支持亚洲基础设施建设和加强区域互联互通的一个基本准则。“评估基础设施项目不能单看现金流,财务可行性之外更应分析其经济可行性,后者包括了更为广泛的影响。比如,修路实际上是把农村连接到城市,让人员和商品流动起来,对整体经济是长期向好的影响。”她指出,国际开发机构作为国际公共机构,要发挥调节市场失灵的作用,通过可持续的基础设施投资提升经济活跃度,提升就业,促进社会发展。

亚投行的高标准是如何炼成的?

在亚投行成立之初,很多西方国家提出了这样的疑问:这个由中国牵头成立的新兴多边开发机构能否在环境保护和社会保障方面遵循国际高标准?”

2015年9月,中国国家领导人在对美国进行国事访问期间明确表示,亚投行将遵守最高的国际环境和治理标准,将同现有多边开发银行相互补充,为区域基础设施融资需求提供更多资金。2020年7月,在亚投行开业四周年之际,中国国家领导人又重申,要把亚投行打造成高标准的新型国际合作机构。

如何将目标转化为成果,是对亚投行管理层的考验。郑权说,作为提供基础设施融资的多边开发银行,要想获得被国际社会认可的高标准,关键有两个支柱:一个是采购政策,另一个就是环境与社会框架政策。

采购政策是指,在从系统外部获得货物(goods)、土建工程 (works)和服务(services)的整个采办过程中,需要奉行公开透明的原则。郑权说,多边开发银行对所有主权贷款都有一项要求,就是借款成员必须要经过公开透明的招标,亚投行的采购政策也是这样。

《环境与社会框架政策》是指,对于大型基础设施可能带来的环境和社会影响进行评估和风险管理,并对不可避免的影响进行补偿,以确保项目可以带来正面的环境和社会效应。比如,如果项目影响到动物迁徙,可能需要为动物修一条可供其迁徙的通道;如果项目涉及拆迁,需要给当地居民修建新家或是做出补偿。

郑权指出,早在亚投行筹建过程中,采购政策和环境与社会政策就是同银行章程一样,被重点讨论的内容。在2016年银行开业不久后,亚投行很快通过了《环境与社会框架政策》,并提出,要在实施三年后重新进行评估,看哪些方面需要做出修订或改进。

从分歧到共识,各成员加快减排行动

要让高标准真正落地,亚投行必须要获得成员的支持。但由于各成员发展程度不一,大家在可持续问题上也不可避免地存在分歧。

“对于这些核心政策,在亚投行成立之初,57个创始成员形成了广泛共识,但对个别问题却有不同认识,例如不同发展阶段的国家在一些问题上会有不同的考量,但是大家经多轮磋商讨论后达成一致——推动可以达成共识的内容,并明确在三年后重新对政策进行评估与审议。”郑权说。

她指出,早在亚投行成立之初,各成员就在应对气候变化方面达成了广泛共识,支持开展有助于减缓和适应气候变化的基础设施项目。这主要得益于2015年发生的两件国际大事:一是联合国首脑会议通过17个可持续发展目标(SDGs),二是联合国气候变化大会通过《巴黎协定》。

虽然各方都抱有减排的积极意愿,但在执行层面却有不少挑战。郑权指出,亚投行在2016年制定《环境与社会框架政策》时就讨论由借款国在融资准备阶段计算项目碳排量。但当时对于是否将此要求写入政策框架,有不同意见。

郑权说,现在的情况不一样了,各国已感受到了应对气候变化的紧迫性,越来越多的国家提出了明确的减排目标。去年,亚投行也提出了自己的目标,即到2025年要让气候融资占比达到50%。

郑权说,亚投行自2019年起开始《环境与社会框架政策》的修订工作,期间于2020年举行了两轮公开磋商,以广泛听取包括成员政府、发展领域伙伴、公共和私营客户以及民间社会组织在内的各利益相关方的建议。在磋商过程中,有关借款国计算项目碳排量的内容最终达成一致,“这体现出各成员应对气候变化的决心”。

郑权向21记者表示,亚投行已经承诺,如果借款国能力有限,亚投行可以提供帮助。她表示,亚投行成立之初就专门为低收入成员设立了一个项目准备特别基金,总计1.28亿美元。低收入国家可以申请使用这个基金聘请咨询专家、准备招标采购文件,以满足环境和社会政策方面的要求。

《环境与社会框架政策》修订了哪些内容?

关于明确环境和社会文件的提前披露时间,郑权说,新的修订提出了更加清晰的要求——A类项目(高风险)和B类项目(中低风险)要分别在投资被批准前60天和30天在亚投行官网披露客户准备的环境和社会文件。

郑权向21记者说,在意见征询过程中,也有成员对新政策是否会增加交易成本、延长项目审批时间提出顾虑。“整体来讲,要做高标准,就肯定要多制定一些审核和风险防范措施,它确实会在短期内增加项目准备的成本。”她说,“但从项目全周期来看,它实际上会因为防范了风险而降低成本。”

除了项目准备阶段的环境和社会风险评估,亚投行还会在项目执行阶段进行监督和评估。“我们有监督报告,还有中期评估。如果项目在执行过程中出现了社会、环境问题,我们会提出修正要求。”郑权说,“我们对于项目监督非常重视,在每个季度的执董会上都要汇报项目执行情况。如果借款方拒不执行政策承诺,我们可以停止放贷。我们的政策是有‘牙齿’的。”

郑权强调,在项目执行过程中及时评估和监督,是确保环境和社会政策落地的关键,因为基础设施项目是“完全有可能”发生中期调整,比如,在修路过程中,由于新发现的地质结构问题,可能不得更改原先规划的路线,这就需要对环境和社会影响进行重新评估。

此外,新修订的内容也将完善在资本市场业务领域使用ESG标准的方法。2019年1月,亚投行董事会批准成立规模为5亿美元的信用债投资基金,正式名称为“亚洲ESG增强信用管理投资组合”。2020年9月,亚投行又宣布给予欧洲最大资产管理公司东方汇理(Amundi)5亿美元委托,以设立亚洲气候债券投资组合。

郑权指出,这两个资本市场项目的理念是,通过亚投行在资本市场上采用ESG标准进行投资,推动基础设施在资本市场上发展成为一项可交易的资产类别,吸引更多来自私营部门的投资,为亚洲基础设施和气候融资的发展奠定基础。新修订的环境和社会框架政策明确了,这类投资组合使用的环境、社会和治理(ESG)标准的方法。“在资本市场上,若想获得资本的青睐,那么它一定要是‘好学生’——在环境和社会领域注重可持续性,有良好的公司治理标准。”

郑权向21记者指出,总体而言,亚投行修订后的《环境与社会框架政策》与亚开行、世界银行的相关政策完全接轨,尽管在个别具体问题的执行层面要求略有不同。

据悉,亚投行目前一共有覆盖六大洲的103个成员,已为28个成员提供超过240亿美元的基础设施融资。